La littérature relative aux projets de territoires est abondante, vaste, et a très certainement fait le tour de la question. Alors, pourquoi un énième billet sur cette question ? Parce qu’au-delà des considérations méthodologiques bien connues et le plus souvent maîtrisées par les acteurs en charge de la préparation et de la mise en œuvre de telles démarches, force est de constater que persistent des facteurs susceptibles d’être largement contreproductifs.

Ainsi, chacun s’accorde aujourd’hui pour admettre qu’un projet de territoire doit afficher et affirmer des orientations prioritaires, et donc retenir quelques axes majeurs à même de structurer les politiques publiques pendant une période donnée ; et ainsi leur donner du sens. Le plus souvent, le projet de territoire est impulsé par un EPCI, et il constitue pour le territoire et ses acteurs une référence de nature politique et stratégique. Par nature, le projet de territoire ne peut et ne doit être identifié à un projet d’administration. Il  ne peut donc ni ne doit constituer un répertoire de toutes les actions conduites par l’EPCI.

Sauf à être dévoyé !

Car là où la démarche trouve initialement sa pertinence et sa légitimité dans la clarification des visées pour le territoire, le fait d’y inclure l’ensemble des projets et autres « coups partis » produit nécessairement de la confusion, du flou.

Pour autant, il n’est pas rare de rencontrer, au terme de démarches d’élaboration de projets de territoires, certains acteurs, notamment des élus, exprimer un sentiment de frustration parce que telle ou telle action décidée et votée n’est pas explicitement inscrite dans le projet de territoire. Et, partant, demander parfois de manière énergique que le programme concerné fasse l’objet d’une inscription dans le projet. Au risque de brouiller les perspectives et les grandes priorités fortes et structurantes qui sont au cœur de ce type de document et qui en font tout l’intérêt.

De telles situations ne sont ni rares ni exceptionnelles. Elles attestent selon nous des confusions qui demeurent entre des notions et des démarches telles que « projet de territoire », « projet d’administration », « projet de direction ou de services » ; autant de démarches et d’outils de management et de pilotage de l’action publique qu’il importe pourtant de ne pas confondre.

Quand c’est flou ….

Une pensée sur “Quand c’est flou ….

  • 4 novembre 2016 à 22 h 39 min
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    RETOUR D’EXPERIENCE SUR L’ELABORATION PROPSPECTIVE D’UN PROJET DE TERRITOIRE

    L’article partagé est intéressant à plusieurs égards, à mon avis. D’une part parce qu’il permet d’entrevoir le sens que doit porter un projet de territoire. D’autre part, parce qu’il met dans une même perspective des intentions publiques qui se projettent sur des horizons temporels très différents ( le coup parti, c’est le présent et peut-être en termes de projet, déjà le passé ; le projet d’administration ou de service s’inscrit, lui aussi, dans une durée « maitrisable », c’est-à-dire un moyen terme, au mieux). Alors même que le projet de territoire projette, quant à lui le changement dans le temps long.
    Par ailleurs, le projet de territoire n’est effectivement pas identifiable au projet d’administration parce qu’à mon sens, il doit « sortir » des procédures existantes, des modes d’action de la collectivité. Sortir de ce cadre pour intégrer d’une part des modes d’action différents (ceux de la société en général et notamment de la société civile) et d’autre part intégrer des changements et des évolutions sociales, économiques, sociétales qui se situent en dehors de la stricte sphère de l’action publique, mais que celle-ci peut favoriser ou empêcher.
    Le projet de territoire est plus large que la seule action publique ou administrative. Il est plus divers par les leviers qu’il peut ou doit mobiliser. Il est plus anticipateur en partant du temps long pour venir ensuite structurer le moyen terme… tout en s’accommodant du court terme voire du passé.
    Mais mon propos n’est pas tant de théoriser sur le bon projet de territoire que de vous partager mon expérience de l’élaboration d’un projet de territoire à partir d’un travail de prospective territoriale qui nous a permis de construire ce projet en imaginant l’avenir, plutôt qu’en partant des problématiques à résoudre ou des projets en stock ou à développer.
    Nous avons, il y a quelques années, dans ma collectivité lancé un exercice de prospective territoriale sur une partie du territoire de cette collectivité. Je dis exercice car c’est comme cela que l’aventure a commencé, par une volonté d’expérimenter de nouvelles méthodes et nous avons été accompagnés pour mettre en œuvre cet exercice.
    Dans un premier temps, nous avons décidé de partager assez largement ce travail et ainsi invité des associations, des services de plusieurs collectivités, des acteurs économiques, des élus à constituer un groupe de réflexion assez large. Il réunissait plus d’une trentaine de participants réguliers et, plus ponctuellement quelques experts thématiques.
    Ce groupe a défini une matrice de 20 à 25 variables à étudier qui allaient du marché de l’emploi, à l’état du parc de logements, en passant par la sécurité, l’image du territoire, les dynamiques de diversité e de vivre ensemble ou même par les capacités financières de la collectivité. Ces variables ont toutes été étudiées rétrospectivement depuis une vingtaine d’années pour dégager des tendances lourdes. En parallèle, nous avons recherché les « signaux faibles » qui se faisaient jour, tout doucement, sur la société en général et sur le territoire en particulier. Nous avons ainsi pu déterminer, pour chaque variable, des tendances, des points d’inflexion ou de rupture et des transformations potentielles du comportement de la variable à partir de ces signaux faibles. Pour chacune des variables, nous avons établi trois ou quatre scénari d’évolution, appuyés sur les tendances, les ruptures (datées), les inflexions ou les transformations. Il s’agissait non pas d’une prévision (pas de boules de cristal), mais d’une évocation des évolutions possibles, en éliminant des voies impossibles ou improbables.
    La combinaison de toutes ces variables a permis d’élaborer cinq scénari « d’avenir possible ». Il s’agissait, à ce stade, seulement d’une prospective exploratoire. Ces scénari décrivaient cinq « avenirs vraisemblables », en sachant que l’avenir réel se révélerait entre tous ces scénari.
    Cette phase était déjà extrêmement importante car elle permettait de définir les « directions des possibles » et d’éliminer certaines autres directions. Notamment, cela a permis de déterminer les forces persistantes, les failles possibles et les ruptures potentielles et donc, de repérer des caractéristiques fortes du territoire pour l‘avenir.
    S’est ensuite engagée une seconde phase de prospective stratégique. Ce temps du travail, toujours partagé, mais dont le dernier mot appartenait aux élus, a permis de passer des « avenirs possibles » à un « avenir souhaitable ». Pour cela, nous avons ré-émis des hypothèses d’évolution, cette fois volontaristes et que nous avons confrontées aux leviers (comment agir pour) et aux conséquences (quelle évolution des variables si…).
    Ce travail, qui s’est étalé sur plus d’une année nous a permis de définir l’avenir possible, d’en décliner les leviers, puis les outils (plus précis et à un terme plus court) et enfin les objectifs opérationnels qui s’imposaient notamment au sein des procédures contractuelles ou des programmations politique et financières à l’échelle d’un mandat et même d’un second. L’horizon de l’avenir souhaitable a été posé à 15-20 ans. Cet horizon de long terme permet notamment de s’affranchir du poids des outils existants, des délais qui leur sont liés et de l’immédiateté dans laquelle nous sommes si souvent englués.
    Qu’est ce que cela a produit ? C’est là ; in fine, la seule question cruciale.
    Et bien cela a permis de poser le projet de territoire dans toutes ses dimensions et thématiques et ce, d’une manière très largement partagée, racontée, exprimable et compréhensible par des termes simples et non par un exposé administratif et donc, encore plus partagée après sa publication au public.
    Cela a permis une traduction immédiate dans les différentes politiques contractuelles ou propres à la collectivité. La cohérence, c’est-à-dire la correspondance des moyens aux objectifs a été largement renforcée pour tous les services en transversalité : chaque service connaissait la finalité, les leviers potentiels, les objectifs intermédiaires et opérationnels et donc, convergeait naturellement vers le projet de territoire.
    Cela a produit un fort degré de pertinence et donc, avec la cohérence, a conduit à une convergence renforcée de toute l’action publique, mais aussi de l’action dans la société civile (acteurs économiques, associations, établissements publics). On a véritablement assisté à une convergence de tous les acteurs vers le même projet de territoire et ce, dans une durée longue. Le prêt est à l’épreuve depuis maintenant sept ans et « tient toujours ».
    En dernier lieu, cette démarche a produit une adhésion (spontanée ou provoquée par de l’explication) majoritaire sur un consensus fort (parce que déconnecté des enjeux et des concurrences immédiats liés aux programmations de court terme). De cette adhésion, est née une stabilité du projet politique. De cette stabilité est née une efficacité renforcée parce que l’on savait où on voulait aller !
    Alors quid des « coup partis » ? Comme leur nom l’indique, ils sont partis. Mais, plusieurs cas se sont posés :
    Dans certains cas, le projet considéré au départ comme divergent s’es trouvé, in fine, convergent avec le projet de territoire, l’avenir souhaitable.
    Dans d‘autres cas, il a pu être revu, transformé ou remis en cause, certaines transformations conduisant à le faire converger
    Dans quelques cas, il était vraiment « parti ». Parti sur le plan de la réalisation, difficile à arrêter, parti aussi à côté de la cible du projet de territoire.
    Mais, dans tous les cas, c’est le projet de territoire qui a prévalu et il n’a pas été amendé pour intégrer des volontés ou des projets divergents. Le projet de territoire est resté assez fort pour ne pas être dévoyé. Les coups partis sont effectivement partis, il a fallu en tenir compte dans la mise en œuvre, mais ils ont été rapidement comptés « au passé » et non intégrés à l’avenir.
    Je pense que ce que je retiendrai principalement de cette expérience (toujours en cours), ce sont trois points principaux :
    Une telle démarche, en se libérant de l’approche traditionnelle diagnostic-problématisation-réponse, permet de rechercher le positif tout en n‘ignorant pas le négatif.
    Elle permet de se libérer des contingences des procédures, des programmations (pas des moyens qui sont une variable de départ), pour innover dans les modes d’action.
    Elle pose dès le départ des périmètres larges : périmètre temporel long, périmètre géographique moins contraint, périmètre partenarial très élargi. Cela conduit à un projet véritablement partagé, porté autant par les acteurs de la société civile que par les acteurs publics (élus, services (et cela résiste même à une alternance politique locale) et donc, d’autant plus stable et facile à conduire dans la durée.
    De cette démarche, il ressort un projet simple, lisible et communicable, et déclinable dans la durée, depuis le court terme (y compris les coups partis modifiables), jusqu’au plus long terme. C’est une arme dans la négociation avec les autres collectivités, l’Etat, les établissements publics, par cette simplicité, cette vision de long terme et cette transversalité qui irriguent tout le projet issu de la démarche prospective.

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